Paragraaf 2.7 Grondbeleid

Inleiding

In de paragraaf grondbeleid komen de volgende zaken aan de orde: 

• Een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de     programma’s die zijn opgenomen in de begroting; 
• Een aanduiding van de wijze waarop de provincie het grondbeleid uitvoert. 

Wat willen wij bereiken?

Grond is een instrument om provinciale doelstellingen te kunnen realiseren. Hoe de provincie dit doet is vastgelegd in de nota Grondbeleid die Provinciale Staten op 3 april 2024 hebben vastgesteld. 
Uiteenlopende maatschappelijke vraagstukken en opgaven brengen de komende jaren omvangrijke ontwikkelingen in het landelijk gebied met zich mee. Denk bijvoorbeeld aan de energietransitie, klimaatverandering, toekomstbestendige landbouw, stikstofproblematiek, opgaven voor bodem, water en natuur en de woningbouwopgave. Allemaal hebben ze impact op de manier van wonen, werken en leven in Drenthe. Grond speelt bij dit alles een belangrijke rol. Om de opgaven – ook in hun ruimtelijke samenhang – in goede banen te leiden, is grondbeleid nodig. De Nota Grondbeleid Drenthe is vooral een instrumentele nota die kaders voor de uitvoering schept. De nadere concretere uitwerking voor de uitvoering vindt vervolgens plaats in Grondstrategieplannen.

Voor alle (toekomstige) opgaven in het landelijk gebied wordt een ruimtebehoefte voorzien. Om deze opgaves te realiseren speelt grond, en met name vrijwillige kavelruil in combinatie met een strategische voorraad (ruil)grond, een voorname rol. Grondbezit is daarbij geen doel op zich maar is een uitvoeringsinstrument voor het realiseren van de provinciale doelen. 

Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat de provincie geen verstorende werking op de grondmarkt heeft, geen staatssteun verleent en marktconform werkt. Zowel de aan- en verkoop als ruiling van gronden gebeurt op basis van taxaties en in principe op vrijwillige basis. Als het nodig is kan gebruik gemaakt worden van andere (meer dwingende) instrumenten.

Wat gaan wij daarvoor doen?

Landelijk Gebied  
Met de Natuurvisie 2040, het Programma Natuurlijk Platteland (PNP), het programma Natuur, de landbouwkoers Drenthe en de toekomstige doelen Landelijk Gebied zijn er omvangrijke opgaves te realiseren. Grond speelt hierbij een cruciale rol. De meer praktische uitwerking van het grondbeleid aangaande de thema’s die het landelijk gebied betreffen wordt beschreven in het Grondstrategieplan Landelijk Gebied. De grootste opgave voor grond zit in de volgende programma’s:

• Programma Natuurlijk Platteland

Vanaf de peildatum 1 januari 2016 (start Programma Natuurlijk Platteland) moest er 8.592 hectare nieuwe natuur worden ingericht en 3.855 hectare worden verworven of van functie veranderen. In alle deelprogramma’s van het PNP tezamen resteert nog een grondopgave voor de realisatie van het Natuur Netwerk Nederland (NNN) van 1.874 hectare (volgens de stand Voortgangs Rapportage Natuur – VRN - per 1 januari 2025), die via verwerving/functiewijziging plaats moet vinden. De inrichtingsopgave op deze peildatum is 2.889 hectare. 
Een belangrijk uitgangspunt is dat dit in principe gebaseerd is op vrijwilligheid, zodanig dat daar een zo beperkt mogelijke marktverstorende werking vanuit gaat. Voor alle gebieden is een realisatiestrategie bepaald en bedacht welke stappen nodig zijn om de grond beschikbaar te krijgen voor het realiseren van de gestelde doelen. 

• Toekomstige doelen in het landelijk gebied

Met het programma Toekomstgericht Landelijk Gebied Drenthe (TLGD) gaat de provincie (op termijn) aan de slag met de toekomstige opgaven in het landelijk gebied, op het gebied van water, klimaat, natuur, stikstof en landbouw. Deze opgaven zijn de vertaling van Europese en nationale wetgeving en bestuurlijke afspraken. Het hebben van een voorraad ruilgrond is daarbij cruciaal voor doelrealisatie. De huidige grondvoorraad van de provincie bestaat uit gronden binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN) en agrarische ruilgronden. Ruilgronden zijn van belang voor gebiedsprocessen en kunnen worden ingezet om te ruilen tegen gronden waarop een bepaalde opgave is gelegen. Het uitgangspunt hierbij is dat ruilgronden, waarop geen opgaven te realiseren zijn, volledig teruggaan naar de landbouw via het instrument van verkoop, kavelruil of bedrijfsverplaatsing. In de tussentijd wordt de grond door de provincie verpacht. Om te kunnen ruilen is er duidelijkheid nodig over de vertaling van (toekomstige) doelen of functies in het landelijk gebied. Nu die duidelijkheid er onvoldoende is stagneren de ruilingen en verplaatsingen enigszins, omdat aan de landbouw onvoldoende duidelijkheid gegeven kan worden.  

Dat betekent dat de voorraad ruilgrond de afgelopen jaren is gegroeid. Vanuit de verschillende beleidsdoelen moet de komende periode duidelijkheid komen om de gebiedsprocessen voortvarend te kunnen oppakken en perspectief aan de landbouw te kunnen geven. Als er sprake is van “no-regret” in het kader van de toekomstige opgaven kunnen ruilingen en bedrijfsverplaatsingen weer doorgaan. 

• Bronmaatregelen Stikstof

Op dit moment zijn voor het verminderen van de stikstof diverse rijksregelingen beschikbaar: Dit betreft:

• De maatregel gebiedsgerichte aankoop (2023), waarin vier bedrijven aangekocht konden worden;
• Landelijke beëindigingsregeling veehouderij (plus). De afhandeling loopt nog via het Rijk, met in Drenthe 69 aanvragen voor subsidie om het veehouderijbedrijf te beëindigen. Dit betreft geen aankoop.
• De maatregel gebiedsgerichte beëindiging, welke is gestart in het derde kwartaal 2025, waarin budget is voor vier tot acht bedrijven voor subsidie om te beëindigen.

Deze regelingen kennen randvoorwaarden waardoor niet alle bedrijven (veehouderijen) er gebruik van kunnen maken.

• Kavelruil en Landbouw

De landbouw is de primaire sector in Drenthe en tegelijk de grootste grondgebruiker en (mede daardoor) een belangrijke economische factor in het buitengebied. Daarnaast levert deze sector een belangrijke bijdrage aan de leefbaarheid en aan het onderhoud en het beheer van het landschap. Instrumenten als kavelruil, aankoop en verkoop en bedrijfsverplaatsingen worden door de provincie binnen de gebiedsprocessen ingezet voor de agrarische structuurversterking. Daarnaast kennen we het instrument planmatige kavelruil waarvoor middelen beschikbaar zijn in de begroting. Het doel voor 2026 is om circa 1.150 hectare aan planmatige kavelruil te realiseren.  

Mobiliteit
In 2026 zal er ook (waar nodig) grondverwerving plaatsvinden ten behoeve van infrastructurele projecten. Hiertoe stellen Gedeputeerde Staten voor de grotere projecten een aankoopstrategieplan vast, waarin te verwerven kavels, ramingen, beschikbaar budget, gewenste tijdsplanning en onderhandelingsstrategie worden aangegeven. Tevens wordt helderheid verschaft wanneer en op welke wijze gebruik gemaakt wordt van het instrument onteigening. Daarbij is sprake van een helder uitgangspunt: het werk moet er komen binnen een bepaalde tijdsplanning. Er is uiteindelijk geen sprake van vrijwilligheid voor de eigenaar ten aanzien van de keuze van wel of niet te verkopen. Gelet hierop wordt aan eigenaren en overige belanghebbenden een volledige schadeloosstelling geboden. De provincie hanteert het onteigeningsinstrument alleen indien dat noodzakelijk wordt geacht.
Daarnaast wordt er gewerkt aan het beheer van het huidige bezit van Wegen en Vaarwegen en worden met andere overheden/beheerders afspraken gemaakt en vastgelegd over het eigendom, beheer en onderhoud van de infrastructuur.

Overige beleidsvelden
Het grondbeleid kan naast de genoemde programma's ook ten dienste staan van overige inhoudelijke beleidsterreinen van de provincie zoals water, bodem, energie, vrijetijdseconomie (toerisme en recreatie) en (stedelijke) gebiedsontwikkeling.

Strategische Grondvoorraad  
Om de opgaven te kunnen realiseren beschikt de provincie over een (strategische) grondvoorraad die is opgebouwd uit gronden binnen projectgrenzen, (ruil)gronden buiten projectgrenzen en gronden die gereserveerd zijn voor een toekomstige opgave (opgavegerichte gronden).

• Gronden die liggen binnen de grenzen van een project, zoals een wegtracé of het NNN of een ander project.

Deze gronden worden afgewaardeerd naar de waarde die zij na realisatie van het project hebben. Voor het beleidsveld van Natuur worden gronden binnen het NNN na aanschaf afgewaardeerd naar 15% van de agrarische waarde. De gronden voor infrastructuur worden afgewaardeerd naar nul euro.

• (Ruil)Gronden buiten de grenzen van een project

Deze gronden kunnen worden ingezet bij ruil- en verplaatsingsprocessen voor de realisatie van provinciale doelen. Daarvoor worden gronden door de provincie (anticiperend) aangekocht. Het tijdelijke bezit wordt op de post “grondvoorraad” op de provinciale balans tegen verwervingsprijs of lagere marktwaarde verantwoord. Jaarlijks wordt hierbij getoetst hoe de boekwaarde zich verhoudt tot de marktwaarde. Zodra de marktwaarde onder de boekwaarde komt te liggen, vindt afwaardering plaats ten laste van het beleidsveld. 

• Opgavegerichte gronden

Op een deel van de grondvoorraad zou een wettelijke opgave kunnen rusten: de grond ligt dus al op de mogelijke locatie van een wettelijke opgave. Deze gronden hebben binnen de grondvoorraad het label opgavegericht. Dit is een nieuwe categorie die nog verwerkt moet worden in de systemen; in de bestuursrapportage zal de voortgang opgenomen worden.

Investeringskrediet grondbezit Landelijk Gebied  
Het investeringskrediet is bedoeld om grondaankopen voor de opgaven in het landelijk gebied te realiseren, een ruilgrondvoorraad beschikbaar te hebben voor (toekomstige) provinciale beleidsdoelen (waaronder agrarische structuurverbetering), en een grondvoorraad te hebben die gereserveerd wordt voor toekomstige doelen (opgavegerichte gronden).
Met een passend investeringskrediet kan voldoende ruilgrond aangekocht worden om de puzzel in de gebiedsprocessen te leggen. Deze puzzel gaat niet alleen over het realiseren van de doelen maar ook over perspectief bieden aan de landbouw door het faciliteren van de ontwikkeling van toekomstbestendige bedrijven en agrarische structuurverbetering.
Het investeringskrediet grondbezit Landelijk Gebied is in 2024 opgehoogd van € 140 miljoen naar maximaal € 210 miljoen euro. Per 31 december 2024 bedroeg het tijdelijk grondbezit op naam van de provincie Drenthe 3.153 hectare grond, met een balanswaarde van € 134.085.433 mln.

Wat gaat dat kosten/wat levert dat op?

Vanuit de opgaven in het landelijk gebied wordt voortdurend gemonitord welke aan- en verkopen we verwachten te gaan doen. Welke impact de toekomstige opgave in het landelijk gebied (TLGD) zal hebben op de grondopgave is nog onvoldoende duidelijk. Naar verwachting is er een overlap met de opgave PNP. Dit heeft tot gevolg dat voor een langere periode een grotere voorraad grond aangehouden zal worden, die weer ingezet kan worden in de gebiedsprocessen als de opgaven en doelen duidelijk worden. Het bezit van grond is een middel is voor de realisatie van provinciale doelen; bezit is geen doel op zich. Als ingeschat wordt dat grond (of gebouwen) niet langer bijdragen aan de realisatie van (toekomstige) provinciale doelen, dan worden ze aangemerkt als overtollig en kunnen ze openbaar worden verkocht. In de Prestatieovereenkomst met Prolander (PPO) 2026 is een indicatieve inschatting voor aan- en verkopen gemaakt.  

Verkopen
Voor wat betreft de verkopen worden er jaarlijks gronden verkocht door de provincie met als doel om opgaves te realiseren. Dit gebeurt vaak via verkoop van ruilgrond en/of kavelruil, waarmee de wens van de eigenaar voor vervangende ruilgrond gerealiseerd kan worden, om zijn of haar grond beschikbaar te krijgen voor de realisatie van de doelen in het landelijk gebied. De provincie verkoopt zowel ruilgronden als NNN gronden. De provincie Drenthe heeft de afgelopen jaren meerdere gronden aangekocht binnen het NNN en deze ingericht als natuur. Na de inrichting vindt de verkoop van NNN openbaar plaats, onder andere via het nieuwe instrument Groenruil, welke in 2024 als pilot gestart is. De verwachting is dat in 2026 wederom een verkooptranche zal plaatsvinden waarbij natuurgronden openbaar, transparant en marktconform worden verkocht of geruild. De provincie heeft voor 2026 ook een opgave voor infrastructuur. Gronden die niet (langer) noodzakelijk zijn voor het beheer van de infrastructuur zullen ook worden verkocht. Vaak zijn dit zogenaamde overhoeken of snippergroen.  

De provincie handelt bij verkoop altijd op basis van marktconformiteit en rechtmatigheid. Overtollige gronden en gebouwen die niet langer de opgave van de provincie dienen, worden in principe openbaar verkocht. Tenzij er sprake is van een meest gerede partij. In dat geval zal dit voornemen gepubliceerd worden met een mogelijkheid tot bezwaar. Tot het moment van verkoop zal het huidige provinciale bezit zoveel mogelijk verpacht worden, of op andere wijze in gebruik worden gegeven. 

Aankopen
Om gronden binnen de opgave beschikbaar te krijgen voor doelrealisatie koopt de provincie ook actief gronden aan. Enerzijds zijn dit gronden die direct binnen de opgave (bijvoorbeeld NNN) liggen, anderzijds worden er ruilgronden aangekocht, met als doel deze uit te ruilen met gronden binnen de opgave. Voor 2026 is het de verwachting dat de provincie ook in de gelegenheid gesteld zal worden om gronden aan te kopen. De aankoop van een strategische grondvoorraad ruilgrond wordt gebaseerd op een analyse van de restant opgave, waarbij gekeken wordt naar de wensen van eigenaren (ten aanzien van vervangende ruilgrond) die zowel binnen als buiten de opgave liggen. Het realiseren van landbouwstructuurverbetering is hierbij een belangrijk uitgangspunt. In 2026 zullen diverse kavelruilprocessen opgestart worden. 

Resumerend – de opgave landelijk gebied (in cijfers)
Onderstaande tabel bevat de Grondopgave via de PPO-opdracht aan Prolander en dus exclusief SKNL, kosten via provincie en overige sporen.